以下是一篇出自”Principles of Population and Development”這本書中的文章摘譯，談論飢荒的發生、對人口的影響，以及可能防止的方式。
Famine and the Prevention of Mass Mortality
饑荒與大規模死亡的防止
前言
關於饑荒，有許多論述與解釋，但有一些結論是似是而非的。其中引起最多爭論的是認為，即使沒有大規模的糧食缺乏，被定義為大規模挨餓現象的「饑荒」還是會發生。或者可以更強烈地說，饑荒可能發生在豐收的時期。
同樣令人感到驚訝的說法是，即使在某些區域有嚴重的食物短缺，饑荒也不一定會跟著發生。因為，國家適當的介入干預，以及結合私部門力量，可以防止饑荒的發生。適當的介入不只包含食物供給，還包括提供就業與疾病控制。
1943年，孟加拉饑荒
經濟學家Amartya Sen（註1）以孟加拉在1943年發生的饑荒來說明他關於饑荒與死亡的論點。1942年秋天，農作物的收成比前一年少了3%，而10月份的暴雨造成作物 損害，使得12月將收成的、一年中最重要的收成，減少了17%。原本預期的政府介入方式，是從同是英國殖民地的緬甸進口糧食，但是日本控制了 Rangoon，切斷了輸入糧食的管道。稻米的價格在1941年12月與1942年12月間漲了一倍，到了1943年5月，又漲了一倍。
1942年12月災難開始出現，許多人遷移到加爾各答這個都市尋求援助。到了1943年6月，加爾各答擠滿了災民，但他們能獲得的援助只是一些慈善性的飲 食供應。到了1943年12月，死亡率達到高峰（見圖5.1），Sen估計死亡人數大約300萬人，遠超過平常時期的死亡數數。諷刺的是，1943年秋冬 季節的收成卻是非常充足的。
同時期，有另外二件事值得注意。英國陷入戰爭中，加爾各答的工廠都投入軍需品的製造，這的確提升了地方的經濟榮景。另一方面，日本抵達緬甸，控制了港口，並沒收或擊沉了小漁民的船隻。
英國政府對孟加拉饑荒的解釋是，「與平常的總供給量來比較，這是非常嚴重的糧食短缺，以致於無法提供足夠的糧食消費量」。Sen針對這個解釋提出了以下批評：
第一，食物的短缺（包含進口小麥）是不存在的。事實上，1943年的食物產量比1939~1941的三年平均量還要高。在人口成長的這二年，每人可分得的食物並沒有太大差異。因此並沒有食物短缺的危機。
第二，藉由檢視受影響的社會群體與職業群體，可以追溯導致饑荒的過程。貧窮的情形增加最嚴重的是「農工(agricultural labour)」和「漁民」。農工因為收成少，不需要他們提供勞動力，因此失去工作。漁民則是因為漁船被日本軍隊沒收，失去了維生工具，無法再靠捕漁維 生。由於農工和漁民失去工作，連帶地也使得提供半奢侈服務的人也變得貧窮。以經濟學家熟悉的用語來說，這就是逆向的就業乘數效應*(multiplier effect)。首先，與「收成」關係最密切的人，他們的工作機會開始消失，沒有收入也就沒有換取食物的條件與資源。接著出現第二輪的乘數效應，這些失業 的人沒有能力購買其他人提供的服務，他們停止消費非絕對必要的商品（例如，理髮、買鍋碗瓢盤、買蔬菜或醃漬品），所有其他從事加工、製造、運送或販賣的 人，都因此而減少了收入，於是他們的收入減少也回應在縮減購買。處於最邊緣的人，在沒有工作可做的情形下，失去了交換食物的條件與能力，有些人開始挨餓， 有些人與家人分享僅有的熱量，孩童會營養缺乏，變得容易生病與死亡。
有一個更加惡化的因素發生在1943年，這個原因在討論饑荒時經常被遺忘。戰爭的擴張意謂著在加爾各答軍需品工廠工作的薪水會提高，這成為努力工作和保持 健康身體的誘因，工人的需求造成了加爾各答食物價格上漲，而且會吸引鄉村地區的食物往都市送。在這同時，英國又無法即時地將食物運到孟加拉，因此鼓勵了貿 易商投機性地囤積食物。英國政府無心關注孟加拉事務，他首要的重心在於不打敗仗。
Sen反駁了英國政府對饑荒的解釋，他認為大英帝國對於饑荒理論的觀點大大地錯了。例如，1876年印度西部發生了嚴重乾旱，當時英國政府，尤其是地方層 級的單位，正確地掌握了要如何防止大規模飢餓情形發生。如果貧窮是因為失去工作（收成的工作），那麼解決方法就是透過創造公共就業來注入自發性需求（運用 凱恩斯主義）。這就是Poona、Bombay、Simla等地的政府部門所做出的回應。其中的爭論只是在於要提供哪一種的公共就業，政府不會花太多錢投 資，如果財務上的投資報酬率不確定的話。
因此，最主要的問題在於，只有在需要時才有工作的無地農工們缺乏購買力，或缺乏獲得食物的權益。就算總產量減少了，但是地主們可以少吃一點他土地上生產的 食物，佃農也還能保有一些獲取食物的能力。如果都沒有食物了，有地的農民或作物共享者可以賣掉他們擁有的財產（包括土地）到市場上去購買食物。大地主只要 賣掉一些就能換取他所需要的食物了。
欠收導致的失業，不只發生在糧食作物方面，經濟作物的欠收也會造成同樣影響，如果沒有適當的政府干預政策，1984年孟加拉黃麻欠收的情形可能也會導致嚴重饑荒。
註 1：一九九八年諾貝爾經濟學獎得主。任教於英國劍橋大學三一學院。雖然長年旅居與就業於英、美國家，但Amartya Sen一直保持他的印度國籍，所以可以說是第一位亞洲籍的諾貝爾經濟學獎得主。瑞典皇家科學院頒獎給Amartya Sen的原因是表彰他在福利經濟學方面的貢獻。Amartya Sen著名的研究還包括了貧窮與飢荒問題。他特別關注的1943年印度飢荒與他幼年所見所聞有關。他的家境堪稱富裕，在飢荒發生的年代曾經幫家人救濟過難 民，因此對於貧窮飢荒有深刻切身的感觸，他的分析見解也的確超越一般的看法。
1959~1961，中國大陸饑荒
1953~1958年，中國大陸政府將工業生產視為優先發展項目。同時，他們也開始實行農業集體化(collectivization of agriculture)，農民必須為集體農場（每個農場有5,000戶）貢獻其勞動力。國家購買收成的1/3~1/5，並存放在各個地方。當時糧食的產 出大致可以供應成長中的人口。由於對工業產出不夠滿意，1958年，毛澤東提出了「大躍進」政策，促使勞動力離開農業部門、投入重工業生產。交通運輸是用 來運送工業所需的供給物。
結果，糧食產出比1959年的平均值少了15%。一系列的問題開始發生。1960年，發生嚴重乾旱，損失25%的收成。1961年，發生洪災，也造成相似 的損失。直到1964年，糧食產量才回到正常水準。在這段期間，中國大陸發生了大規模的饑荒情形。相對增加的死亡率對人口影響很巨大。孟加拉饑荒的死亡人 數約200萬~400萬間，而中國大陸則是1500萬~3000萬（看你選擇相信哪個資料）。
這場災難可以被理解為是因為人們失去「購買力」所造成的嗎？一般人的第一印象應該會認為天然災害所導致的欠收是最主要的問題。但我們從圖5.2可以看到， 死亡人數從1959年開始增加，這不可能是1960年的天然災害所造成的。事實上，這場饑荒可以說是人為造成的（許多中國大陸學者這麼認為）。原因是，從 1958年開始，工業勞動力的需求造成農業勞動力不足，這意謂著即將結實的作物可能無人力去收成。再者，由於收成的作物是非集中式的儲存，所以會出現後勤 補給的問題，難以將過剩區的食物往缺乏地區運送。這也是因為缺乏運輸工具，尤其是鐵路運輸，它被徵用來運載鋼鐵而非糧食。因此，食物被放置在不當的地方以 及大躍進政策，使得饑荒問題難以被解決。這是特殊的情形，就像孟加拉戰爭時期的經濟狀況。但購買力的分配，使得中國大陸面臨的危機更加惡化。中國大陸實施 獎勵制度的「工分制」，人們可以用「工分」來換取食物和購買物品。工業生產力提升時，工分就會增多，國家藉由這樣的做法增加了重工業（鋼鐵生產）工人的購 買力，如同英國殖民政府提高軍需品工廠工人的薪資一樣。工廠工人對食物的需求增加了，但食物的量卻在減少。由於工業被視為優先，工業的需求會由國家來滿 足。因而，沒有足夠的食物來保障其他人最少比例的食物供給，許多農場工人都沒有得到足夠的食物。原先國家提供給所有人的最低保障消失了。
很明顯地，這些災難並不只是因為產量不足而發生。接下來要說明的是，如果有適當的管理，就算有大規模的產量短缺，也不會造成人民挨餓的情形。在過去，共產主義與資本主義都沒有成功地即時施行可挽救無數生命的干預政策。
饑荒的控制
近來有一些文章在討論饑荒的控制，這個問題也就是在討論，不管是不是由於國內食物生產不足引發的，當購買力下降的情形發生時，有哪些對策可以防止大規模的 挨餓狀況。這些對策應該因各地特殊的需要而有不同，在一開始就要先進行防治。而後者是長期經濟發展最主要關注的部份，但當下最重要的則是應付緊急事件的能 力。
Sen等人提出了一個適當對策的基本要件，即「公共就業的制度化(institutionalizing of public work)」。要轉化突然下降的購買力和負向的就業乘數效應，最好的方法就是立即提高勞動力的需求。這是國家應該扮演的角色，Dreze與Sen在他們的 「Hunger and Public Action」一書中有詳細說明。這個概念並不新，但技術面卻直到最近才被大量地討論。
Dreze以印度Maharashtra邦在1972~1973之間的饑荒控制來說明。他將這個案例拿來與1965年~1966年Bihar邦的饑荒做比 較。在這二個案例中，都發生了嚴重的食物生產不足。在Bihar邦，1966年發生糧食不足，1967年死亡人數達到高峰，增加了20%~30%。而在 Maharashtra邦，糧食不足的情形發生之後，死亡人數只增加了10%~20%。在Bihar邦，沒有土地的勞工他們減少了40%的穀物攝取。而在 Maharashtra邦，缺乏食物的情形更廣泛，農工們減少了20%的穀物攝取。
Dreze認為，造成這二個案例的不同，是因為Maharashtra邦採行了公共就業方案，而Bihar邦沒有。這二個邦都大約有5000萬 人，Maharashtra邦在危機達到最高峰時，有500萬人得到政府提供的工作，但是在Bihar邦最多只有50萬人得到政府提供的工作。在 Maharashtra邦中，受害最嚴重的區，他們的公共就業比例也最高，可以說邦政府採行的方案有正中目標。
政府部門若要成功地回應問題，有一些條件必須先被滿足：
首先，在前面的案例研究中可以看到，給予人們獲得食物的錢或能力是沒有用的，如果食物無法被提供出來時。Bihar邦的例子裡，所需的食物必須進口。但是邦政府遲到1967年四月才對外宣佈饑荒發生，於是食物援助也來得太遲。
再者，食物分配必須由政府部門來進行。因為食物必須被大量地分配給那些因為失業而無法取得市場上提供的食物的人。食物可以透過學校系統分配給兒童，但這必 須是在學校沒有關閉的情形下才行得通。政府的後勤補給機制是有問題的。如果存在著一個合理的市場和私部門運輸網絡，那我們就應該要運用這些機制。也就是 說，把現金放在人們的口袋裡，這樣就會吸引他們所需的食物往他們的方向輸送。這就是在Maharashtra邦所做的事，食物透過私部門的貿易被運送過 來。（實際上，這樣的做法是不合法的。在殖民時期，跨邦的糧食輸送是被禁止的，因為擔心糧食短缺的情形會從這個區域轉移到鄰近區域。在1970年代，這個 問題已經隨著交通運輸網絡的改善而消失了。）
食物分配或提供工作的好處之一，在於它只會吸引到真正有需要的人投入。把勞動力從其他生產性的工作中拉出來會有一些危險。要防止危險發生，公共就業的薪資會維持在滿足最低的生活水準，這樣才不會吸引原先就有工作的人（這筆薪資足夠人們購買符合他們所需熱量的食物）。
支付工人薪水，那麼我們假定他的家人就會因為他而得到食物。但如同我們在第二章提到的，這不必然發生。事實上，在Maharashtra邦，有一些婦女得 到就業，但有一些卻被留在村子裡沒有得到公共就業機會。在Bihar邦的案例中，邦政府想要直接分配食物給兒童，但在缺乏學校或醫療機構的地方，需要協助 的人們沒有集合的場所，也就無法在一個集中地點分配食物。通常是窮人最需要協助，但也最苦難。Bihar邦的解決方案有時也被認為是成功的，因為它引進了 「提供食物給兒童(food-for-children)」的加強方案。然而這無法被廣泛運用。我們從兒童的死亡率，證明了Maharashtra邦的方 法比Bihar邦的好。
快速地宣佈饑荒發生也很重要。很多政府會因為政治考量而不願對外宣佈饑荒發生，承認發生了食物短缺，政府就失去了對人民的信用與保障。所以英國政府不願宣佈孟加拉饑荒，中國政府也不願承認大躍進造成饑荒。最近則是衣索比亞未能宣佈1983年~1984年間的饑荒。
不過，提早的預警系統可能會對市場經濟帶來不利。在Maharashtra邦，水是由邦政府分配的公共資源，對用水有最大權力的是一家大型資本主義甘蔗農 場，如果知道了食物短缺將發生，這個農場會快速地增加他們對用水的要求，轉移了原本要灌溉維生農業的用水。因此，這可能會造成人為乾旱。
提供公共就業機會的系統，在每一種情形下都適用嗎？在人口密度高的印度，是可能在各村落容易到達的地方提供公共就業，有修馬路和挖灌溉圳道的工作可以做。 但是在大部份的非洲國家，例如衣索比亞，農業是粗放經營的、人們散居在廣大的區域裡，要旅行一段距離才到工作地點，會使得人們更加虛弱和生病，當他們到達 工作地點或難民營時，可能就精疲力盡或生病了。在這種情形下，就不可能提供工作給他們，而食物必須由政府直接提供。
即使在Maharashtra邦進行的公共就業機制也是有被批評之處。在實際上，大多數的人被雇用來修路或蓋路，他們得在大熱天進行碎石的工作，這種勞動對已經很虛弱的身體來說負荷更重，而且更增加了他們對卡路里（熱量）的需求。
因營養不足而造成的虛弱身體和過度的勞動都特別會導致疾病上身。人數眾多地聚集在難民營或工作地點，容易造成疾病的傳染。在這種地方，公共衛生的設備只能符合最低標準。
饑荒時的人口統計
孟加拉饑荒時的死亡率，最嚴重時是發生在欠收的12個月後。為什麼？最明顯的答案是，欠收的情形太嚴重了，以致於人們沒有足夠的儲糧等到下一次的收成。其 他影響則是透過市場機制的運作而產生的，在這一年薪資降到最低而價格則升到最高。於是，自1943年五月開始，稻米價格開始上漲，實質薪資卻降到1941 年平均值的1/3。較窮的農工會因為缺乏熱量而導致營養不足，這使得他們容易得到嚴重疾病且延長生病時間（緊接著就是鄉村地區服務業的工人和手工業者，因 為對這些服務的需求不見了）。孟加拉在平常的年份裡，生病的高峰是在12月，1943年的高峰也在12月，但卻增加了一倍。
大多數國家都有死亡人數的登記系統，由此我們可以得知死亡率。有些行政機關會注意登記系統是否運作良好，但通常並不完備。而且在饑荒等危機發生時，所有的 記錄都會比平常時期來得不完整，在這個時候有比登記誰死掉還更需要擔心的事。而且，人們會離開鄉村到都市找尋生存機會，他們也許會死在路上，誰能記錄到這 些死亡人數呢？雖然會有未登記到的資料影響死亡率的水準，但我們仍然可以觀察饑荒時期的死亡率趨勢。
表5.1列出了死亡因素的統計。沒有「餓死」這個項目，這反映的是處於半飢餓狀態的人通常死於一些特定的疾病。在平常的年份裡，嚴重營養不足的兒童的死因是因為他們在挨餓前就已經被傳染了某些病。在饑荒時期，因為缺乏足夠的食物，他們更不容易存活下去。
表5.1孟加拉的例子，可以看到在1943年與1944年，因瘧疾而死亡的人數增多了；1943年死於霍亂的人達到高峰。在饑荒時期，其他疾病沒有霍亂和瘧疾所造成的死亡嚴重，目前還未能完全了解，但可能是這些疾病會快速地造成死亡，而有些則會拖長一段時間。
加爾各答的公共衛生條件差，使得許多人死於霍亂。這一點提醒了我們有關饑荒管理的問題。那些在移動以尋找食物或工作的人通常是年輕男性，人口學家Tim Dyson指出，饑荒時期年輕男性的死亡率會不成比例地增加。雖然兒童和老年人的死亡率也很高，但這種情形在平常的年份也是如此。在許多被拿來研究的饑荒 時期現象，最異常的特徵就是年輕成人男性的死亡率升高了。
大饑荒會在人口的年齡結構上留下特殊的印記（見圖5.3）。這筆資料來自1982年人口普查資料，我們可以看到20歲這一層的「空洞化」現象，這說明了在20年前兒童的存活率下降。這個現象不只反映了當時的死亡率，也反映了在饑荒的年份裡出生的人是很少的。
第一章與第二章提到，家戶回應收成不好的方式是延後結婚或生育。在中國大陸發生饑荒的時期，可以看到此種生育控制方式的發生。在圖5.4可以看 到，1957年結婚的人，會在一年後生育，這一點與平常的年份差不多，但另一個現象是第一胎延後到四至五年才生育，也就是說，人們等到饑荒與後續影響都結 束之後才敢生育下一代。
討論饑荒時期的死亡率可以指出要使得干預對策能成功，還有哪些條件需要被滿足。一旦人們抵達了食物分配的中心，對疾病控制的醫療服務與食物同等重要。在衣 索比亞，過於分散的人口使得食物分配非常因難，除非透過集中化的救難中心。在Wollo，1973年與1984年發生饑荒的地區，只有二條路能到達，食物 運送困難。戰爭也會防礙食物運送。1984年春天，饑荒即將發生，許多人賣掉牲口與房子以換取食物，到秋天時食物援助才抵達，人們必須到救難中心取得食 物，但是過多的人擠到沒有衛生設備的難民營，使得更多人死於傳染性疾病。於是，許多食物等於是浪費掉了。因此，需要有預防性的介入政策以應付霍亂，或提供 腹潟性疾病所需的治療。在非洲高地，夜晚溫度低，因此也需要提供毛毯與禦寒衣物。不同的情形需要不同的策略。因此，成功的饑荒干預策略，不只單純地需要提 供食物，還包括要視各地情形的不同，提供工作機會與健康醫療服務。
